Storicamente, l'agricoltura è sempre stata il cuore del mercato comune dal momento della sua istituzione. Alla fine degli anni 50, infatti, l'Europa aveva l’obiettivo di fronteggiare la carenza alimentare successiva alla seconda guerra mondiale e la priorità fondamentale era quindi quella di assicurare un approvvigionamento sicuro (e a prezzi ragionevoli) di derrate alimentari ed un tenore di vita equo per gli agricoltori.
Pertanto i sei paesi fondatori della Comunità hanno cercato di sviluppare, su vasta scala e in modo più efficiente e razionale, tutte le azioni di coordinamento e di sostegno del settore agricolo e tale necessità è sfociata nella istituzione di una politica agricola comune (PAC).
Di fatto la PAC è stata la prima politica comunitaria armonizzata ed è stata resa operativa dal 1962 dopo che i sei Paesi fondatori ne avevano adottato i relativi meccanismi dal 1960. Tra le politiche dell'Unione europea, la PAC è considerata una delle più importanti, non solo in ragione del suo peso sul bilancio comunitario (ne assorbe circa il 50%, a scalare nel corso degli anni), della popolazione agricola interessata e dell'estensione del territorio destinato alle colture, ma anche in ragione del massimo grado di sovranità che i singoli Stati membri hanno trasferito alla Comunità.
Infatti la possibilità di conflitto tra misure comunitarie e misure nazionali in materia agricola non esiste, in considerazione della competenza esclusiva spettante alla Comunità . Gli Stati Membri non possono esercitare le eventuali competenze residue in modo tale da impedire od ostacolare l’espletamento della missione attribuita alla Comunità.
L'importanza della PAC fu confermata anche dalla stretta correlazione con il mercato unico e l'Unione Monetaria Europea (UME), due linee fondamentali dell'integrazione europea, e si evince dalle modalità della sua elaborazione, soggetta alla procedura decisionale che prevede la maggioranza qualificata in sede di Consiglio e la consultazione del Parlamento europeo.
La PAC è disciplinata dal Trattato (articoli da 32 a 38), che prevede una serie di norme e meccanismi che regolano la produzione, gli scambi e la lavorazione dei prodotti agricoli nell'ambito dell'Unione europea , privilegiando in particolare lo sviluppo rurale.
In particolare, ai sensi dell’articolo 33 del Trattato istitutivo della Comunità Europea, la PAC si prefigge di assicurare una gestione comune del mercato agricolo, sostituendosi alle preesistenti politiche nazionali e, segnatamente, intendeva perseguire:

• l’applicazione di prezzi ragionevoli ai consumatori europei
• una remunerazione equa agli agricoltori grazie, in particolare, al meccanismo della organizzazione comune dei mercati agricoli (O.C.M.), migliorandone anche il reddito (si veda più avanti)
• l’estensione e lo sviluppo del mercato comune all’agricoltura e al commercio dei prodotti agricoli.
• l’incremento della produttività dell'agricoltura;
• la stabilizzazione dei mercati;
• la sicurezza negli approvvigionamenti;

Nel corso degli anni sono sopraggiunti obiettivi più specifici, enucleati dalle varie riforme della PAC, quali:

• maggiore competitività del settore agricolo europeo per aderire con più vigore alle esigenze del mercato mondiale anche senza il massiccio utilizzo del sistema delle sovvenzioni.
• maggiore attenzione all’ambiente e al benessere degli animali, in modo da tutelare la sanità e la sicurezza dei prodotti.
  maggiore soddisfazione dei consumatori soprattutto in materia di qualità.
• sviluppo sostenibile delle zone rurali
• maggiore semplicità nella redazione della PAC in modo da renderla finanziariamente sana e chiara per i cittadini europei in modo da giustificare le spese ad essa connesse.

Il raggiungimento di questi obiettivi era subordinato al rispetto dei tre principi fondamentali del mercato agricolo comune, definiti nel 1962, e, segnatamente:

• unificazione del mercato, inteso come libera circolazione dei prodotti agricoli nell'ambito degli Stati membri;
• preferenza comunitaria ossia priorità negli scambi per i prodotti agricoli dell'Unione europea, avvantaggiati dal punto di vista del prezzo rispetto ai prodotti importati; il mercato interno è così protetto nei confronti dei prodotti importati dai paesi terzi a basso prezzo e delle grandi fluttuazioni sul mercato mondiale;
• solidarietà finanziaria attuata con il sostegno delle spese e dei costi inerenti l'applicazione della PAC a carico del bilancio comunitario e con il sostegno dei prezzi agricoli.

Uno degli strumenti utilizzati per raggiungere i citati obiettivi sono le Organizzazioni comuni dei mercati agricoli (OCM). Esse sono l’insieme delle norme adottate dagli organismi comunitari che si sono sostituite progressivamente alle organizzazioni nazionali di mercato da quando è stata istituita la PAC.
Le organizzazioni comuni dei mercati attualmente interessano e costituiscono gli strumenti di base del mercato agricolo comune in quanto eliminano gli ostacoli agli scambi intracomunitari dei prodotti e mantengono barriere doganali comuni nei confronti dei paesi terzi; si prefiggono il fine di stabilizzare i mercati, di garantire un tenore di vita equo agli agricoltori e di aumentare la produttività dell'agricoltura. Inoltre consentono la fissazione per i prodotti agricoli di prezzi unici per tutti i mercati europei, e la concessione di aiuti ai produttori, l’ istituzione di meccanismi di controllo della produzione e la disciplina degli scambi con i paesi terzi (importazione ed esportazione).
L’azione degli OCM è improntata ai principi fondamentali della PAC ed si caratterizza principalmente con:

• la fissazione di un prezzo comunitario unico (prezzo di orientamento), da parte del Consiglio su proposta della Commissione, ogni anno e per ciascun prodotto;
• il rispetto del prezzo comunitario attraverso l’introduzione di un sistema d’intervento per smaltire la produzione al prezzo d’intervento e di un sistema di prelievi all’importazione che protegge il prezzo comunitario dalle importazioni da paesi terzi inferiori. Il prelievo è uguale alla differenza tra il prezzo che si vuole assicurare sul mercato interno ed il prezzo del mercato mondiale. Di riflesso, come detto, per le esportazioni l'Unione europea versa restituzioni identiche ai produttori europei che esportano sul mercato mondiale.

Ovviamente l’attività legata alla PAC, (e l’azione delle OCM) non può essere avulsa dall’utilizzo di risorse finanziarie. Nel caso della Politica Agricola Comune le risorse sono erogate attraverso il Feoga, oggi FEAGA (Fondo Europeo agricolo di garanzia).

Nel corso degli anni gli obiettivi iniziali della PAC sono stati raggiunti con successo, anche grazie ai Fondi FEOGA; peraltro sono sorti anche problemi come, ad esempio, il fenomeno della sovrapproduzione che ha creato eccedenze di prodotto e una crescita notevole delle spese agricole nell’ambito del bilancio UE.
Pertanto la PAC è stata oggetto di varie riforme sostanziali fin dal 1968 ; la più importante è stata quella del 1992 che ha determinato la riduzione dei prezzi agricoli in modo da renderli più competitivi sul mercato interno e su quello mondiale, l'assegnazione di importi compensativi per le perdite di reddito subite dagli agricoltori e altre misure relative ai meccanismi di mercato e alla protezione dell'ambiente. Con la riforma del 1992 in sostanza si passa dal sistema di sostegno dei prezzi al sostegno del reddito agricolo.
Le successive evoluzioni internazionali, il processo di allargamento dell’Unione ad altri Paesi, l’introduzione dell’Euro, la concorrenza sempre più aggressiva degli altri mercati e i nuovi accordi in sede WTO hanno portato ad altre misure riformatrici. Un esempio è costituito da “Agenda 2000”, progetto elaborato dalla Commissione nel luglio 1997, valido per il periodo 2000-2006.
Con Agenda 2000 si voleva stabilizzare la spesa in materia agraria, accrescere la competitività delle materie prime agricole sui mercati interni e mondiali attraverso una diminuzione dei prezzi sufficiente a garantire l'aumento degli sbocchi interni e una partecipazione al mercato allargata a livello mondiale; tale diminuzione dei prezzi è compensata da un aumento degli aiuti diretti in modo da conservare il livello del reddito. Inoltre si voleva migliorare le condizioni di vita della popolazione agricola, orientare l'attività agricola verso il mercato, focalizzando l’attenzione verso criteri qualitativi e di sicurezza alimentare; inoltre si voleva semplificare la legislazione in materia agraria, potenziare la posizione dell'Unione nell'ambito dei negozianti in sede W.T.O. e rafforzare l’attenzione verso gli aspetti strutturali, ambientali (agricoltura sostenibile) e di sviluppo rurale (che doveva diventare il “secondo pilastro” della PAC)
Tutte le misure riformatrici della PAC erano necessarie perché se inizialmente essa aveva permesso alla Comunità di raggiungere rapidamente l'autosufficienza, nel tempo il suo funzionamento era diventato molto costoso a causa della sovrapproduzione e del livello eccessivo dei prezzi europei rispetto a quelli del mercato mondiale. La riforma del 1992 aveva in parte corretto la situazione mediante la riduzione dei prezzi agricoli garantiti, compensata da premi ai fattori di produzione e dall'istituzione di misure "di accompagnamento",ma nel tempo sono sopraggiunte nuove esigenze che avevano reso necessari ulteriori interventi.

Prospettive future in materia di finanziamento della PAC

Il Consiglio europeo, riunitosi a Bruxelles nell'ottobre 2002 ha deciso di mantenere il volume della spesa agricola al livello del 2006 fino al 2013, con una rettifica annuale dell'1%, tenendo conto dell'inflazione e dell’imminente allargamento. Ciò ha contribuito ad allontanare i timori secondo cui l'allargamento avrebbe portato ad un incremento esponenziale del bilancio e a favorire finanziariamente la programmazione dell'agricoltura europea a lungo termine.
Il 26 giugno 2003 i ministri europei dell'agricoltura hanno approvato una radicale riforma della politica agricola comune (PAC).
La PAC è orientata verso gli interessi dei consumatori e dei contribuenti e, nello stesso tempo, lascia gli agricoltori liberi di produrre ciò che esige il mercato, nel rispetto delle norme in materia di salvaguardia ambientale, sicurezza alimentare e protezione degli animali. E' potenziata la politica di sviluppo rurale, cui vengono destinati maggiori stanziamenti
Il Consiglio ha inoltre deciso di rivedere i mercati del latte, del riso, dei cereali, del frumento duro, dei foraggi essiccati e della frutta a guscio. Al fine di rispettare gli stretti vincoli di bilancio fissati per l'UE a 27 da qui al 2013, i ministri hanno confermato l’introduzione di un meccanismo di disciplina finanziaria, come già anticipato nel 2002. La riforma ha portato ad un rafforzamento della posizione negoziale dell'UE nelle trattative commerciali in corso nell'ambito del W.T.O..
Per evitare l'abbandono della produzione, gli Stati membri possono scegliere di mantenere ancora una certa correlazione tra sovvenzioni e produzione, a precise condizioni ed entro limiti chiaramente definiti.
Il Consiglio europeo di Bruxelles ha ribadito che il contenuto della riforma permetterà all'agricoltura europea di essere multifunzionale, sostenibile, competitiva e ripartita su tutto il territorio dell'Unione, comprese le zone che presentano problemi specifici e cercherà di soddisfare le esigenze dei consumatori per quanto riguarda la qualità e la sicurezza delle derrate alimentari, la protezione dell'ambiente e il benessere degli animali.
Si tenderà a fare in modo che con l’allargamento il costo della PAC non cresca in modo eccessivo, eventualità possibile dal momento che nei paesi aderenti l’agricoltura occupa una parte della popolazione di molto superiore alla media europea.
In relazione alla nuova PAC è stato approvato il regolamento del Consiglio 1290/2005 in merito al finanziamento della stessa che ha abrogato il Reg. Ce 1258/1999 ed ha previsto l’istituzione di due fondi, il FEAGA (fondo europeo agricolo di garanzia) e il FEASR (fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale)
Da questo excursus si evince come il finanziamento futuro della PAC deve forzatamente tenere conto di tre aspetti essenziali:

1. l'allargamento, che imporrà all'UE di integrare i sistemi agricoli dei nuovi Stati membri e porterà problemi connessi (raddoppiamento della popolazione agricola attiva, della superficie coltivabile e aumento della popolazione di consumatori)
2. Le esigenze del consumatore che chiede generi alimentari sicuri dal punto di vista sanitario e di alta qualità ed un'industria che rispetti i principi dell'agricoltura sostenibile (ambiente e benessere animale).
3. il processo di riforma derivante dal "Doha Development Round" (I negoziati dell'Organizzazione mondiale del commercio –WTO- sono iniziati alla fine del 2001 e sospesi a fine luglio 2006). Le trattative sono poi riprese nel febbraio 2007 ma il fallimento del G4 di Potsdam tra i quattro “Grandi” del negoziato (UE e USA per i paesi industrializzati, Brasile e India per le economie emergenti) ha reso evidente le enormi difficoltà a raggiungere un accordo in materia di liberalizzazione del commercio mondiale. L'UE, membro effettivo, si è impegnata a riesaminare le ragioni che portano distorsioni nei mercati, al fine di garantire un sistema commerciale globale per i prodotti agricoli equo e orientato al mercato (ad esempio per ciò che concerne l’accesso al mercato e le sovvenzioni all'esportazione che devono essere gradualmente ridotte fino alla loro eliminazione).
   Inoltre l’Europa, nell’ambito delle trattative in corso, persegue obiettivi quali l’equilibrio tra questioni prettamente commerciali e quelle non commerciali inerenti all'agricoltura (come ambiente e sicurezza alimentare), l’applicazione di un trattamento speciale e differenziato nei paesi in via di sviluppo e il miglioramento dell'accesso alle opportunità di mercato (migliorare gli sbocchi per i suoi esportatori e a ridurre ingiustificate barriere doganali). Resta controversa la questione del taglio dei sussidi agli agricoltori americani. Pertanto gli sforzi compiuti da Stati Uniti e UE in materia agricola sono stati ritenuti insufficienti da parte dei paesi emergenti, accusati, a loro volta, di rigidità in materia di accesso dei prodotti industriali ai propri mercati. A questo punto, teoricamente, le trattative dovranno proseguire tra tutti gli oltre 150 membri del WTO
   Ricordiamo che il Doha Development Round segue l’Uruguay Round chiusosi ad aprile 1994 con l’Accordo di Marrakech (istitutivo del WTO) con il quale l’UE aveva già provveduto a rimodulare la PAC sulla base di una riduzione delle misure di sostegno alla produzione nazionale (ridotte del 20% in 6 anni), di un taglio dei sussidi alle esportazioni (e delle restituzioni) e di una minore difesa del mercato interno (accesso dei prodotti extra CEE per il 15%). In questo quadro anche le restituzioni all’esportazione vedono sempre più ridotto il loro campo d’azione.

Normativa di riferimento:

Regolamento Cee n.1290/2005 (CONSOLIDATO) del Consiglio del 21 giugno 2005 relativo al finanziamento della politica agricola comune

Regolamento Cee n.1258/1999 del Consiglio del 17 maggio 1999 relativo al finanziamento della politica agricola comune

Regolamento (CE) 1663/95 (Consolidato) della Commissione del 7 luglio 1995 che stabilisce modalità d'applicazione del regolamento (CEE) n° 729/70 per quanto riguarda la procedura di liquidazione dei conti del Feaog, sezione « garanzia »